浙江等多地抢报镇改市试点 月底前将报送发改委

镇改市有望开闸。

近期发改委、中编办等11部委印发的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》（下称《通知》）中，提及新型城镇化综合试点的五项任务，其中“建立行政创新和行政成本降低的设市模式，选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作”引起地方关注。

21世纪经济报道记者从各地发改系统采访获悉，目前多地对此颇为积极，都在筛选符合条件的建制镇上报，以期跻身试点之列。包括湖北、湖南、甘肃等中西部省份，也包括浙江、广东等早已试点扩权强镇的沿海发达地区。

安徽省政府发展研究中心的一份内部研究报告指出，“镇级市”不过是强镇扩权的城市化表达，它迫切需要解决的是强镇“人大衣小”的问题，赋予镇级市一定的县级行政审批、管理权限，这也是建立镇级市的初衷和主要动因。

镇级市概念

根据《通知》，国家希望各地在符合条件的计划单列市、省会城市、地级市、县级市、建制镇等不同层面选择试点地区，每个省（区、市）的报送数量原则上控制在4个以内，并于8月31日前统一报送国家发改委。

记者获悉，目前已有多个省份确定报送名单。甘肃省初步确定凉州区黄羊镇、陇西县首阳镇、甘谷县磐安镇3镇申报试点。湖南省发改委表示，湖南的镇改市试点工作正在积极有序推进，“待试点获国家批复后再作公开”。“10万人口以上的建制镇，湖北省肯定是有的，但目前此项试点工作几个部门之间还在讨论研究中，不方便透露具体申报的信息。”湖北省发改委体改处人士告诉21世纪经济报道记者。

同样表示正在筛选申报的还有河南、安徽，以及浙江、广东等一直对此呼声较高的地区。

“中国镇级人口10万以上的多集中在东部地区，西部地区相对而言不太可能像东部地区有那么多的镇级市。”国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏说。

初步统计，浙江第一批27个小城市试点镇，就有12个符合“镇区人口10万以上”的要求。而对于全国千强镇、明星镇扎堆的广东来说，数量或更多。

“浙江和广东的呼声最高”，有受访专家表示，早在2010年2月，时任温州市委书记邵占维在强镇党委书记座谈会上就提出，要“着力解决强镇责大权小功能弱的突出问题，努力把5个试点强镇建设成为镇级市”，这也是镇级市概念首次见诸媒体。

同年，中央编办、民政部等6部委下发通知，初步在河北、山西、浙江等13个省选择25个经济发达镇进行改革试点，但这样的试点并未达到一些地区想象中的“镇改市”目的，而只是“经济发达镇行政管理体制改革”。

地方动机

实际上，扩权强镇也正是一些地区在过去相当长一段时间内在现有制度许可范围内所做的突破和尝试。

浙江自2010年启动全省小城市试点之后，27个试点“中心镇”已经在财权、事权、人事权以及用地等方面得到了“扩权”。今年初以来，浙江省考虑建立小城市试点镇用地指标单列制度，争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点，将条件具备的镇升格为小城市。

中国区域经济学会秘书长陈耀认为，镇改市之后，功能定位和产业定位跟过去会有很大不同，经济发展的功能更突出，包括土地指标、产业政策等会更有利于发展，还会带动很大一部分投资，城市的基础设施投入会加大，市政设施、公共服务都会按照城市的规模去投入。

“成为市以后，行政的规格、级别会有相应的变化，在干部的编制规模上会有相应的增加，所以地方的动机还是很强烈的。”受访专家认为。

记者注意到，到目前为止，浙江大部分试点“中心镇”的党委书记都进入所在县（市）委常委，镇长明确为副县长级，列席县（市）政府常务会议，且浙江省给予试点镇所在县（市、区）土地指标切块总量2%的倾斜。

“‘镇改市’有利于城市化建设走向正轨，基础设施、公共服务设施建设和城市接轨；有利于行政体制改革，强化城市的行政功能；将大规模推动县级城市建设，进一步推动县以下城市化。”浙江大学区域与城市发展研究中心教授陈建军说。

但他认为，对于浙江来说，镇和所在县的权力划分存在问题，浙江是省管县，县具有较大权力，市和县权力如何划分，需要进一步探讨。

中西部小城镇“夹心层”

一边是沿海发达地区经济强镇迫切需要改变“小马拉大车”现状的需要，另一边，对于中西部地区来说，小城镇“夹心层”现象引起关注。

以安徽为例，在当地官方的一次调研中，地方普遍反映在新型城镇化建设中，小城镇居于“夹心层”，地位和处境比较尴尬。据调研了解，存在小城镇建设时紧时松、战略定位摇摆以及功能不明晰等问题，有镇干部直言，“省级层面只有住建厅村镇处在抓，重视不够”，此外，放权不够，一些建设需要层层申报、效率低下。

还有一个在中西部地区都较为普遍的现象是，近年来省级政府往往在大中城市和新农村建设上投入较多，忽略了小城镇建设。

陈耀认为，在中国的城镇化体系中，中小城镇应该是吸纳人口的一个重点，现在100万以上人口的大城市已经不再鼓励发展，中小城镇在户籍制度改革上全面放开，也说明了未来的方向。

为此，一些中西部省份的决策咨询部门建议，必须明确小城镇建设牵头部门，而不是停留在理念、概念和一般号召阶段，这在基层的要求已经相当强烈。其次，加大财政支持力度，设专项基金并进行逐级配套，还要安排一定的建设用地指标，加大政策支持力度。

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